多年來，土地出讓在地方政府財政收入中占據(jù)了舉足輕重的地位，同時也為地方經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。但是，在土地出讓過程中，有些地方會因為“凈地”出讓落實不到位、土地供應(yīng)計劃性不強等問題造成土地資源浪費，延后地方經(jīng)濟發(fā)展。因此，在我國出臺的多部法律中，對于出讓土地使用權(quán)提出了明確規(guī)范要求，尤其在“凈地”出讓方面，國土資源部和多地省級政府更是相繼發(fā)布了多項法規(guī)和政策措施，為提高土地利用效益，促進地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展掃清障礙?！皟舻亍辈粌舻臒雷钤缭谕恋貟炫瞥鲎屩谐霈F(xiàn)“凈地”一詞的政府文件，是由國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》，《通知》中規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)實行凈地出讓，出讓前，應(yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補償安置等經(jīng)濟法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，防止土地閑置浪費。由此不難看出，土地出讓中對“凈地”提出了更加嚴格的要求，比如土地權(quán)屬清晰，無法律經(jīng)濟糾紛等。可現(xiàn)實中，有的地方政府與企業(yè)簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，卻往往會出現(xiàn)“現(xiàn)狀交付”的約定。因此，在土地出讓過程中，由“凈地”與“現(xiàn)狀交付”引發(fā)的爭議和糾紛時有發(fā)生。無獨有偶，2021年5月14日，海南省萬寧市自然資源和規(guī)劃局(以下簡稱“萬寧市自規(guī)局”)分別通過全國公共資源交易平臺(海南省)、海南日報等渠道發(fā)布了一則《萬寧市國有建設(shè)用地使用權(quán)公開掛牌出讓公告》，決定將位于萬寧市興隆興梅大道西側(cè)地段的6.1813公頃的國有建設(shè)用地使用權(quán)進行出讓。萬寧市國有建設(shè)用地使用權(quán)公開掛牌出讓公告部分內(nèi)容圖片來源：全國公共資源交易平臺(海南省)此后，海南誠城鑫隆文化旅游投資有限公司(以下簡稱“海南誠城鑫隆”)通過萬寧市自規(guī)局組織的招拍掛程序競得該地塊，并在同年7月15日，雙方簽訂了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，《合同》約定萬寧市自規(guī)局將在2021年8月15日前交付土地，而交付土地達到的條件是“以現(xiàn)狀為準”?？蓪τ诂F(xiàn)狀土地條件卻沒有進一步說明。然而，萬寧市自規(guī)局在上述土地的《出讓公告》中又明確表示：土地已達到安置補償落實到位，土地權(quán)利清晰;不存在土壤污染，符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求;確認通水、通電、通路等，完成土地平整，具備動工開發(fā)必須的條件;已完成地上附著物清表，地上附著物已補償?shù)轿唬瑹o法律經(jīng)濟糾紛的“凈地”條件。由此出現(xiàn)了出讓合同中的“現(xiàn)狀交付”與公告中的“凈地”條件相互矛盾的表述。但就是這塊公告中已滿足諸多“凈地”條件的土地，在之后的數(shù)月內(nèi)因現(xiàn)狀與公告的“凈地”條件嚴重不符，未能依照合同約定“現(xiàn)狀交付”，造成無法動工開發(fā)。據(jù)海南誠城鑫隆提供的資料顯示，在土地交付的截止日前，該地塊現(xiàn)狀為存有大量附著物，不僅包括房屋、農(nóng)莊、采石場、魚塘、豬舍、雞舍、成片的橡膠樹和檳榔樹，甚至還有墳?zāi)?。萬寧市自規(guī)局公告出讓土地的“凈地”上，存在沒有遷走的墳?zāi)辜拔床疬w房屋圖片來源：海南誠城鑫隆提供隨后，海南誠城鑫隆與萬寧市自規(guī)局圍繞著“凈地”與“現(xiàn)狀交付”展開了多輪溝通，但要達到“凈地”條件的進度緩慢，直至2022年5月中旬，出讓土地上還有農(nóng)戶在經(jīng)營農(nóng)場、魚塘及耕種土地，部分農(nóng)戶由于錢款安置補償不到位拒絕搬遷，該宗土地仍存在糾紛。因競得土地遲遲不能動工開發(fā)，海南誠城鑫隆最終選擇與萬寧市自規(guī)局對簿公堂，要求解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，并返還土地出讓金。據(jù)悉，目前該案件仍在審理中。除上述案例外，近年來，因“凈地”與“現(xiàn)狀交付”引發(fā)的爭執(zhí)不在少數(shù)。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的公開判例顯示，2010年3月10日，胡某、應(yīng)某某等人與浙江省永康市國土資源局簽訂了土地出讓合同，合同中同樣約定了以現(xiàn)狀土地條件出讓，且現(xiàn)狀條件的表述為“空白”。但由于該出讓地塊水、電、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，存在廁所未拆，變壓器未移等問題，導(dǎo)致土地閑置六年之久。最終雙方通過司法途徑解除了此前簽訂的土地出讓合同。對于此案，金華市中級人民法院在審理中認為，涉案合同中關(guān)于現(xiàn)狀土地條件交付土地的約定不能當(dāng)然視為胡某、應(yīng)某某等人在非凈地的情況下也必須無條件接受涉案土地，永康市國土資源局仍負有在合理期限內(nèi)交付凈地的義務(wù)。否則，永康市國土資源局非凈地出讓的行為既有違相關(guān)政策和法律的規(guī)定，最終也會導(dǎo)致合同相對方無法實現(xiàn)合同目的。“凈地”不凈的“后遺癥”在上述兩起案例中，因“凈地”不凈導(dǎo)致了土地資源浪費。然而，如果已出讓土地未能按期開工建設(shè)，長期閑置，還有可能面臨被收回的風(fēng)險。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的公開判例顯示，2013年12月9日，海南省儋州市國土局與昆誠公司簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，合同約定土地于2013年12月30日前交付給昆誠公司，建設(shè)項目在2014年6月20日之前開工，在2016年6月20日之前竣工。但土地交付后，昆誠公司發(fā)現(xiàn)待開發(fā)土地上尚存在溝渠和未清完的林木等附著物，并先后兩次向儋州市政府提交《關(guān)于要求及時清表和簽訂土地出讓合同補充協(xié)議的申請》，重新明確交地時間和土地開發(fā)建設(shè)時間。儋州市政府在收到上述申請后，批示儋州市國土局啟動清表工作，按規(guī)定辦理補充協(xié)議，但此后儋州市國土局未予處理，昆誠公司因此也未能按期動工開發(fā)。2017年12月30日，儋州市政府作出113號《決定》，認定昆誠公司未按規(guī)定動工時間開發(fā)滿二年，構(gòu)成閑置土地，且屬用地單位自身原因造成土地閑置，決定無償收回涉案土地。對于閑置土地管理，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條就明確規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費;滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。但就閑置土地的罰款與收回，上述《管理法》進一步強調(diào)，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。最終，海南省高級人民法院根據(jù)實際情況依法撤銷了儋州市政府作出的113號《決定》。有法可依的“凈地”通過上述多個案例顯示，土地出讓本身是件政府與企業(yè)互惠互利的好事，但往往因為“凈地”條件與“現(xiàn)狀交付”不符產(chǎn)生的爭執(zhí)和糾紛，不僅導(dǎo)致土地資源浪費，而且也違背了提高地方經(jīng)濟發(fā)展的初衷。因此，國家和地方政府一再強調(diào)“凈地”出讓土地的標準和重要性。國土資源部在《閑置土地處置辦法》中規(guī)定，市、縣國土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求：(一)土地權(quán)利清晰;(二)安置補償落實到位;(三)沒有法律經(jīng)濟糾紛;(四)地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確;(五)具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件。此外，一些地方政府在規(guī)范土地出讓中，也對“凈地”提出了強制性要求。海南省政府早在2018年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》，便做出嚴格凈地出讓制度的規(guī)定，且對于違反規(guī)定供應(yīng)未達凈地條件的用地，造成土地閑置的，按規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任。而江西省政府在2022年發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范經(jīng)營性國有建設(shè)用地出讓管理工作的意見》中，也明確強調(diào)嚴格凈地出讓，不具備凈地條件的，不得進行土地出讓。然而，對于出讓合同中的“現(xiàn)狀交付”又該如何理解呢?北京市中銀律師事務(wù)所律師胡功群表示，“現(xiàn)狀交付”是指以肉眼所見的土地物理表面現(xiàn)狀進行交付，但其不涉及出讓土地的法律層面，法律層面肉眼是看不見的。比如出讓土地是否安置補償?shù)轿?土地是否存在抵押?是否還在承包經(jīng)營或其他形式的糾紛?是否涉及到其他權(quán)屬人的占有等等，這些均不是肉眼所能看到的物理現(xiàn)狀。此外，最高人民法院就浙江國都控股有限公司與?？谑袊临Y源局國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛一案，作出的(2014)民一終字第00045號判決書中認為：“關(guān)于如何理解雙方關(guān)于土地現(xiàn)狀交付的問題。規(guī)定土地出讓時應(yīng)當(dāng)具備凈地交付條件，實質(zhì)是要求土地必須已與被拆遷人達成拆遷安置補償協(xié)議，在法律層面上無權(quán)屬糾紛和其他障礙?！睂τ凇皟舻亍迸c“現(xiàn)狀交付”引發(fā)的爭議，業(yè)內(nèi)法律專家強調(diào)，由于行政機關(guān)既是依法行使職務(wù)的政府機構(gòu)，又是合同的當(dāng)事人，因此，“凈地”出讓既是出讓人的法定職責(zé)，也是其出讓土地的法定義務(wù)，且“現(xiàn)狀交付”不等于免除了出讓方“凈地”交付的義務(wù)，出讓人不得以所謂的“現(xiàn)狀條件”規(guī)避其自身的法定職責(zé)和法定義務(wù)。(于家)